Как Сауды с Никсоном договаривались

Американский президент Ричард Никсон и король Саудовской Аравии Фейсал ибн Абдул-Азиз

Дело было в июле 1974 года. В 8 утра недавно назначенный глава Казначейства США Уильям Саймон и его заместитель Джерри Парски вылетели с авиабазы «Эндрюс». Моросить уже перестало, но небо было затянуто облаками. 

На борту царили мрачные настроения. Нефтяной кризис был в разгаре. Эмбарго со стороны арабских членов ОПЕК в отместку за то, что США поддержали Израиль в войне Судного дня, взвинтило цены в четыре раза. Инфляция выросла, фондовый рынок рухнул, экономика США находилась в штопоре. 

Официально двухнедельная поездка Саймона была представлена как экономическое турне по всему Ближнему Востоку со всеми полагающимися рукопожатиями и банкетами. Реальную цель миссии знало только ближайшее окружение президента Никсона — министру предстояло провести четыре дня в приморском городе Джидда в Саудовской Аравии.

Как говорит 73-летний Парски, один из членов немногочисленной делегации, «мы не задавались вопросом, возможно ли это сделать». Если верить ему, Никсон дал понять, что возвращаться с пустыми руками не стоит. Провал не только поставил бы под угрозу финансовое благополучие Америки, но и дал бы Советскому Союзу возможность расширить влияние в арабском мире.

На первый взгляд Саймон, который только что закончил службу в качестве «главного по энергетике» в правительстве США, плохо подходил для такой деликатной миссии. До этого, перед тем, как Никсон сманил его в свою администрацию, Саймон возглавлял отдел по торговле гособлигациями в Salomon Brothers. 

Для вашингтонских карьерных бюрократов бывший трейдер выглядел дерзким выскочкой с раздутым эго. Достаточно сказать, что буквально за неделю до поездки в Саудовскую Аравию Саймон публично раскритиковал шаха Ирана, на тот момент близкого регионального союзника США, назвав его «психом». 

Но Саймон лучше других понимал привлекательность американского государственного долга и знал, как убедить саудовцев, что Америка — самое безопасное место для хранения их нефтедолларов. И этот план, как оказалось, полностью определил американо-саудовские отношения на четыре десятилетия вперед.


Глава Казначейства США Уильям Саймон. Белый дом. 9 августа, 1974 года

Основная идея была поразительно проста. США будут покупать у Саудовской Аравии нефть и обеспечивать королевство оружием и военной помощью. А саудиты будут вкладывать полученные нефтедолларовые миллиарды обратно в американские казначейские облигации и тем самым финансировать расходы Америки. 

Как рассказывает Парски, чтобы утрясти все детали, потребовалось еще несколько тайных встреч. К концу переговоров на столе осталось одно небольшое, но важное условие: король Фейсал ибн Абдул-Азиз Аль Сауд потребовал, чтобы приобретение облигаций оставалось в секрете. 

О сделке знали лишь несколько чиновников Казначейства и ФРС, так что тайну удалось сохранить на сорок с лишним лет. Лишь в мае, когда агентство Bloomberg News послало в Казначейство запрос в соответствии с Актом о свободе информации, пресс-секретарь Уитни Смит заявила, что «раскрытие этих данных согласуется с курсом на прозрачность и законом».

Итак, королевство — один из крупнейших кредиторов США, держатель облигаций на 117 млрд долларов. Но и эта информация вызывает много новых вопросов. Бывший чиновник Казначейства утверждает, что официальная цифра значительно — возможно, вдвое и более — занижает инвестиции Саудовской Аравии в государственный долг США. 

Золотовалютные резервы королевства равны 587 млрд долларов, и названная сумма составляет от них лишь 20%, а центральные банки обычно держат в долларовых активах около 60% своих резервов. Некоторые аналитики полагают, что Саудовская Аравия скрывает размер вложений в американские долговые обязательства, оформляя сделки через офшорные финансовые центры.

Почему сейчас эта цифра важна как никогда 

С одной стороны обвал цен на нефть вызвал резонные опасения, что Саудовской Аравии придется продавать принадлежащие ей облигации для финансирования текущих нужд бюджета. С другой стороны, многие опасаются, что королевство способно использовать свою вовлеченность в самый важный на планете рынок государственного долга как политическое оружие — как когда-то случилось с нефтью. 

В апреле Саудовская Аравия пригрозила распродать американские активы на 750 млрд долларов в случае, если Конгресс примет законопроект, позволяющий привлечь королевство к американскому суду за террористические атаки 11 сентября. 

Параллельно кандидаты в президенты и законодатели обеих партий требуют рассекретить 28-страничный раздел отчета правительства США от 2004 года, где, как предполагается, содержатся данные, связывающие саудитов с терактами.


Водители на бензоколонке в США выстраиваются в очереди за бензином из-за перебоев с топливом, вызванных эмбарго со стороны ОПЕК, 1974 год 

Марк Чандлер, возглавляющий направление глобальных валютных рынков в Brown Brothers Harriman, говорит: 
«Представим себе, что это не блеф. Саудовцы находятся под большим давлением. Мне кажется, было бы ошибкой недооценивать уязвимость США по отношению к их крупнейшим кредиторам».

В то же время Саудовская Аравия, граждане которой уже много лет получали бесплатное медицинское обслуживание, бензин, а также регулярные повышения зарплаты, сталкивается с серьезным финансовым кризисом.

Только в прошлом году на погашение крупнейшего за последние 25 лет бюджетного дефицита ушло 111 млрд долларов резервов — война с ИГ и борьба с Ираном обходятся недешево. Хотя нефть стабилизировалась на уровне около $50 за баррель (в начале года она стоила меньше $30), это все еще намного меньше былых $100. 

Ситуация в Саудовской Аравии стала настолько острой, что королевство готово пойти на приватизацию государственной нефтяной компании Saudi Aramco.

Кажется, многолетняя политика «взаимозависимости» между США и Саудовской Аравией, основанная на давнем успехе Саймона и связывающая мало чем похожие между собой государства, дала брешь. Америка понемногу начинает сближение с Ираном. Кроме того, благодаря сланцевому буму США гораздо меньше зависят от саудовской нефти. 

По мнению Парски, который сейчас трудится в должности председателя совета директоров частной лос-анджелесской компании Aurora Capital Group, в 1974 году эта сделка (и требуемая второй стороной секретность) были совершенно оправданы. Многие из союзников США, в том числе Великобритания и Япония, тоже сильно зависели от саудовской нефти и тайком соперничали, пытаясь заставить королевство реинвестировать вырученные деньги в их экономики.

Гордон С. Браун, экономический советник Государственного департамента в посольстве США в Эр-Рияде с 1976 по 1978 год, комментирует: «Запустить руку в карман Саудовской Аравии пытались США, Франция, Великобритания, Япония — все». 

Для саудитов требование сохранить инвестиции в казначейские облигации в тайне было в основном политическим. Прошло всего 10 месяцев после войны Судного дня, и арабский мир не мог простить США поддержку Израиля. Судя по текстам дипломатических телеграмм, король Фейсал больше всего опасался, что соседи решат, что саудовские нефтяные миллиарды окажутся в руках их злейшего врага.

Чиновники Казначейства разрешили эту проблему, согласившись сохранить сделку в секрете. Было создано специальное «дополнительное соглашение», которое позволило Саудовской Аравии обойти обычный процесс конкурентных торгов на покупку казначейских облигаций. Таким образом, эти сделки не проходили через официальные аукционы, и никаких следов присутствия Саудовской Аравии на рынке государственного долга США в публичном поле не оставалось. 

Если верить Дэвиду Спиро из Колумбийского университета и его книге «Невидимая рука американской гегемонии. Возвращение нефтедолларов и международные рынки» (The Hidden Hand of American Hegemony: Petrodollar Recycling and International Markets), Саудовская Аравия является владельцем 20% всех долговых обязательств США, обращающихся за границей.

Для королевства было сделано еще одно исключение: когда Казначейство начало выпускать ежемесячные отчеты, где были данные по держателям американского долга с разбивкой по странам, Саудовскую Аравию сгруппировали с 14 другими государствами, в том числе с Кувейтом, ОАЭ и Нигерией, под общим названием «экспортеры нефти».

Были в этой системе и бреши. Когда «дополнительные соглашения» стали доступны другим центробанкам, хаотичный и непубличный спрос на облигации несколько раз чуть не вывел госдолг США за пределы допустимых значений. 

Например, во внутреннем документе, датированном октябрем 1976 года, описывается, как США, сами того не желая, одолжили на 800 млн долларов больше, чем собирались привлечь в рамках аукциона. В этот момент два неуказанных центральных банка использовали дополнительные соглашения и купили казначейских облигаций на 400 млн долларов каждый.

В итоге сделку с одним из них пришлось отложить на следующий день, чтобы удержать государственный долг в установленных рамках. Большая часть этих маневров никогда не афишировалась, и высшие должностные лица Казначейства пошли на многое, чтобы сохранить статус-кво и защитить своих союзников на Ближнем Востоке. 

За прошедшие годы Казначейство неоднократно обращалось к Закону о торговле услугами и международных инвестициях 1976 года, который защищает частных лиц в странах-держателях облигаций США.

Эта политика оставалась в силе даже после того, как в 1979 году Счетная палата США в ходе расследования пришла к выводу, что для сокрытия этой информации нет «никаких статистических или правовых основ». У Счетной палаты не хватило влияния, чтобы заставить Казначейство раскрыть соответствующие данные, но она пришла к выводу, что США «предоставили специальные условия, подразумевающие финансовую конфиденциальность, Саудовской Аравии и, возможно, другим странам ОПЕК». 

Саймон, который к тому времени вернулся на Уолл-стрит, признал на слушаниях в Конгрессе, что «такая разбивка отчетности по регионам была условием инвестиций со стороны Саудовской Аравии». 

Стивен МакСпэдден, бывший советник подкомитета Конгресса, который пытался добиться ответа на запросы Счетной палаты, говорит: 
«Было ясно, что чиновники Казначейства не собираются идти навстречу. Я работал в подкомиссии в течение 17 лет, и я никогда ничего подобного не видел». 

Сегодня Парски говорит, что тайна договоренности с саудитами должна была всплыть много лет назад, и удивляется, что сотрудникам Казначейства удавалось так долго скрывать этот секрет. Впрочем, он ни о чем не жалеет: для Америки эта сделка была благом.

Андреа Вонг

Блумберг, 16.06.2016